Introduksjon: Forutsigbar gjentakelse
Norge er mer enn ett år inn i sin mest ambisiøse forsvarsplan noensinne. Langtidsplan 2024-2036 lover historiske investeringer på 600 milliarder kroner, med luftvern som en av de høyeste prioriteringene. Politikere omtaler det som et “taktskifte” og “vendepunkt” for norsk forsvarsevne.
Men historien forteller oss noe annet. I 2016 vedtok Norge å anskaffe langtrekkende luftvern som skulle være operativt i 2024. Kostnadsestimat: 20 milliarder kroner. I dag, 2025, er systemet fortsatt ikke levert. Ny forventet innfasing: 2029 eller senere. Ny kostnadsramme: opp mot 100 milliarder kroner.
Dette er ikke et unntak. Det er mønsteret.
Spørsmålet er ikke om 2024-planens ambisjoner vil møte forsinkelser og kostnadsoverskridelser. Det vil de. Spørsmålet er hvorfor dette mønsteret gjentar seg, år etter år, plan etter plan – og hva vi realistisk kan forvente av neste tiår basert på systemiske faktorer som historikken avslører.
Denne analysen anvender “5 whys”-metoden for å grave under overflateforklaringene (“budsjettkutt”, “teknisk kompleksitet”, “leverandørproblemer”) og identifisere de dypere strukturelle årsakene som driver gjentakelsen. Deretter projiserer den sannsynlige utviklingsløp for 2026-2036 basert på disse systemiske realitetene.
Del 1: De fem “hvorfor” – dypt ned i årsakene
Utgangspunktet: Langtrekkende luftvern forsinket 13+ år
La oss starte med det konkrete eksempelet og grave oss nedover:
Hvorfor 1: Hvorfor ble langtrekkende luftvern forsinket?
Overflatesvaret: I 2020-planen ble det vedtatt å utsette investeringen fra 2021-2024 til “etter 2029”, til tross for et forverret trusselbilde. Dette skapte en forsinkelse på minst 8 år utover opprinnelig plan.
Hvorfor 2: Hvorfor ble det utsatt når trusselbildet var verre?
Fordi systemet måtte konkurrere med andre investeringer i en årlig budsjettkonkurranse. Valget sto mellom nye ubåter eller langtrekkende luftvern, mellom å bygge ned Hæren eller kampflyvåpenet. Når budsjettet presses, må noe vike – selv kritiske investeringer vedtatt fire år tidligere.
Hvorfor 3: Hvorfor måtte et vedtatt prosjekt konkurrere på nytt bare fire år senere?
Fordi norske budsjettinstitusjoner ikke gir beskyttet finansiering for langsiktige forsvarsinvesteringer. Ettårsprinsippet betyr at Stortinget bevilger midler årlig. En beslutning i 2016 binder ikke bevilgninger i 2020. Hvert år starter konkurransen på nytt. Det finnes ingen mekanisme som sikrer at vedtatte planer faktisk finansieres over tid.
Hvorfor 4: Hvorfor har vi ikke beskyttet finansiering når forsvarsinvesteringer tar 10-15 år?
Fordi det norske styringssystemet prioriterer parlamentarisk kontroll og budsjetteringsmessig fleksibilitet over langsiktig forutsigbarhet. Flerfondsbevilling (der Stortinget binder seg over flere år) er teknisk mulig, men sjelden brukt for forsvar. Den institusjonelle kulturen favoriserer årlig kontroll, konsensus og muligheten til å justere prioriteringer. Dette gir politikere og storting maksimal handlefrihet hvert år – men gjør langsiktig forpliktelse svært vanskelig.
Hvorfor 5: Hvorfor prioriteres årlig kontroll over langsiktig forsvarsevne?
Her kommer vi til kjernen: Det er et fundamentalt misforhold mellom tidshorisonter og ansvarlighetssystemer.
- Politiske sykluser: Valgperioder er 4 år. Forsvarsinvesteringer tar 10-15 år fra beslutning til operativ kapasitet.
- Insentivstrukturer: Politikere får uttelling for å vedta ambisiøse planer nå. Konsekvensene av ikke å gjennomføre kommer 8-12 år senere, ofte under en annen regjering.
- Ansvarsløshet: Ingen enkelt aktør holdes ansvarlig når planer ikke realiseres. Regjeringen som vedtar planen er sjelden den samme som skal håndtere kostnadsoverskridelser. Stortinget som bevilger kan alltid vise til “uforutsette forhold”.
- Institusjonell hukommelse: Svak systematisk læring på tvers av planperioder. Hver langtidsplan starter tilnærmet “fra scratch” uten grundig analyse av hvorfor forrige plan ikke ble realisert.
Mønsteret gjentatt: Kostnadsestimater
La oss gjøre samme øvelse for kostnadsveksten fra 20 til 100 milliarder:
Hvorfor 1: Hvorfor vokste kostnadene 5x?
Kombinasjon av undervurderte opprinnelige estimater, forsinkelser som økte kostnader, endret scope og inflasjon.
Hvorfor 2: Hvorfor var opprinnelige estimater så lave når FFI har dokumentert systematisk undervurdering?
Fordi det eksisterer sterke insentiver til optimistiske estimater. Prosjekter med lave kostnader er lettere å få godkjent politisk. Høyere estimater ville trolig ført til at prosjektet ble utsatt eller avvist i 2016.
Hvorfor 3: Hvorfor belønnes optimistiske estimater i beslutningsprosessen?
Fordi politisk økonomi: De som fremmer prosjektet (forsvarsministere, fagmilitære) vil ha det realisert. Lave estimater øker sannsynligheten for godkjenning. Kostnadene kommer senere, ofte under annen ledelse. Ansvaret for overskridelser spres over mange aktører – Forsvarsmateriell, leverandører, “uforutsette tekniske utfordringer”.
Hvorfor 4: Hvorfor eksisterer ikke mekanismer som straffer eller korrigerer dette?
Fordi det mangler institusjonell læring og personlige konsekvenser. Det er ingen systematisk gjennomgang av hvorfor estimater var feil. Ingen karrierekonsekvenser for de som fremmet urealistiske tall. Ingen “post-implementation reviews” som læres av i neste runde.
Hvorfor 5: Hvorfor fungerer ikke demokratisk ansvarlighet her?
Fordi kompleksiteten og tidshorisonten bryter sammenheng mellom beslutning og konsekvens. Velgere kan ikke trekke en klar linje fra en ministers forsikring i 2016 om “20 milliarder” til realiteten i 2025 med “100 milliarder”. For mange ledd, for lang tid, for mange bidragende faktorer. Ansvaret forsvinner i systemets kompleksitet.
Tvers gjennom: Gjennomføringskapasitet
Hvorfor 1: Hvorfor oppnås ikke planene?
Forsvarsmateriell, Forsvarsbygg og andre gjennomføringsorganer har ikke kapasitet til å levere på 600 milliarder over 12 år samtidig med normal drift.
Hvorfor 2: Hvorfor dimensjoneres ikke kapasiteten opp når 600 mrd-planen vedtas?
Fordi fokuset er på “hva” (investeringene) ikke “hvordan” (gjennomføring). Politiske vedtak konsentrerer seg om systemer og beløp. Spørsmål om prosjektlederkapasitet, anskaffelseskompetanse og byråkratisk kapasitet får mindre oppmerksomhet.
Hvorfor 3: Hvorfor prioriteres ikke gjennomføringsevne?
Fordi det er politisk ukontroversielt. Å vedta nye kampfly eller luftvernsystemer er synlig, konkret, fortellingsverdig. Å styrke Forsvarsmateriell med 200 nye prosjektledere er administrativt, byråkratisk, uattraktivt. Det gir ikke politisk uttelling.
Hvorfor 4: Hvorfor gir det ikke politisk uttelling?
Fordi velgere og media responderer på konkrete forsvarsinvesteringer (“nye kampfly!”), ikke på administrativ kapasitet. Dessuten kommer gevinsten av styrket gjennomføringsevne 5-10 år frem i tid når prosjektene faktisk leveres – altså utenfor relevante tidshorisonter for politikere.
Hvorfor 5: Hvorfor matcher ikke systemet langsiktigheten?
Samme fundamentale problem: Demokratisk ansvarlighet er designet for kortiktige sammenhenger mellom handling og resultat. Forsvarsinvesteringer har ekstremt lange kausale kjeder. Systemet er ikke tilpasset disse tidshorisonene, og det er ingen politisk kraft sterk nok til å endre det.
Del 2: De dype strukturelle årsakene
De fem “hvorfor” avslører fire fundamentale systemiske problemer:
- Institusjonell design-paradokset
Norske budsjettinstitusjoner er designet for parlamentarisk kontroll og fleksibilitet. Dette er verdifullt for de fleste offentlige utgifter der omprioriteringer bør være mulig. Men forsvarsinvesteringer har ekstreme tidshorisonter (10-15 år), høy kapitalintensitet, og stiger dramatisk i kostnad hvis de avbrytes og startes på nytt.
Systemet er strukturelt uegnet for denne type investeringer, men det endres ikke fordi hensynet til parlamentarisk kontroll veier tyngre enn hensynet til langsiktig effektivitet.
- Insentivenes tyranni
Alle aktører i systemet har insentiver som driver mot samme resultat:
- Politikere: Får uttelling for ambisiøse planer nå, ikke for gjennomføring i fremtiden
- Fagmilitære: Må argumentere for prosjekter; optimistiske estimater øker sannsynlighet for godkjenning
- Byråkrater: Belønnes for å få godkjent planer, ikke for realistiske estimater
- Media: Dekker vedtak (“historisk forsvarsløft!”), ikke fravær av gjennomføring 10 år senere
Ingen enkelt aktør har både mandat og insentiv til å sikre realistiske estimater og faktisk gjennomføring over tid.
- Ansvarlighetsgapet
Det er fundamentalt brudd mellom beslutningshorisonter og konsekvenshorisonter:
- Beslutninger i 2016 får konsekvenser i 2025-2030
- Valgperiode er 4 år
- Regjeringer og storting skifter
- Ansvaret fragmenteres over tid og aktører
Dette er ikke ond vilje. Det er strukturell asymmetri som gjør demokratisk ansvarlighet ineffektiv for denne typen beslutninger.
- Fraværet av læring
Det mangler institusjonaliserte mekanismer for læring:
- Ingen systematisk gjennomgang av hvorfor planer ikke ble realisert
- Ingen konsekvenser for aktører som fremmet urealistiske estimater
- Hver ny langtidsplan starter som om forrige ikke eksisterte
- Kunnskapen om forsinkelsesmønstre eksisterer (FFI, akademikere) men integreres ikke i beslutningsprosesser
Del 3: Fremskrivning 2026-2036 basert på systemiske realiteter
Med forståelsen av de dype årsakene kan vi nå projisere sannsynlige utviklingsløp. Ikke fordi vi kan spå fremtiden, men fordi de strukturelle faktorene som skapte tidligere mønstre forblir intakte.
Sannsynlig hovedscenario (70% sannsynlighet)
2026-2028: Progressiv start, tidlige varsler
NASAMS-utvidelsen gjennomføres i stor grad som planlagt fordi:
- Kontrakter er signert
- System er modent og leverandør etablert
- Relativt overkommelig kostnad
- Kortere tidshorisont
Langtrekkende luftvern møter første indikasjoner på utfordringer:
- Leverandørkøer viser seg lengre enn antatt
- Kostnadsvurderinger må revideres oppover (til 110-120 mrd)
- Teknisk kompleksitet i integrasjon viser seg større
- Forsvarsmateriell rapporterer om kapasitetsutfordringer
- Bemanning og opptrening
Disse varselsignalene får begrenset oppmerksomhet. De blir tolket som “normale prosjektutfordringer” som kan håndteres.
2028-2029: Neste langtidsplan-prosess
En ny langtidsplan skal vedtas for 2028-2040. Akkurat som det langtrekkende luftvernet skal begynne å leveres, starter prosessen på nytt. Dette skaper:
- Ny runde med prioriteringer og vurderinger
- Usikkerhet om fullstendig finansiering av pågående prosjekter
- Potensiale for omprioriteringer hvis nye trusler eller muligheter dukker opp
- Politisk press for å presentere “ny” ambisiøs plan
Historisk mønster: Ny plan anerkjenner at forrige ikke ble realisert, men presenterer dette som “justerte rammer” og “realistiske tilpasninger” heller enn systemsvikt.
2030-2032: Første leveranser, reviderte planer
Langtrekkende luftvern begynner å leveres, men:
- 2-3 år senere enn planlagt (2029 → 2031-32)
- Kun ett av to planlagte systemer er fullt operativt
- Kostnadsrammen er revidert til 130-140 milliarder
- Scope er redusert: fullt system for østlandet, begrenset kapasitet for system #2
NASAMS er utvidet men ikke i fullt planlagt omfang:
- Kritiske områder dekket (Ørland, Evenes, østlandet)
- Gap i nord og for maritime baser vedvarer
- Dronevernkapasitet viser seg utilstrekkelig; ny investering nødvendig
2033-2036: Delvis realisering, nye gap
Ved slutten av planperioden:
Oppnådd:
- Ett fullt operativt langtrekkende luftvernsystem (østlandet)
- Betydelig utvidet NASAMS-dekning
- Forbedret kortrekkeviddende systemer
- Noen dronevernkapasitet
Ikke oppnådd:
- Todelt langtrekkende system som planlagt
- Fullstendig luftvern over maritime baser
- Tilstrekkelig dekning i nord
- Kapasitet mot nyere trusler (hypersoniske missiler)
Kostnadsrealitet:
- Totalt 135-160 milliarder kroner for delvis realisert system
- 35-60% overskridelse av opprinnelig estimat
- I tråd med FFI’s dokumentasjon av historiske overskridelser
Hvorfor dette scenariet er mest sannsynlig
Dette er ikke spekulasjon. Det er ekstrapolering fra dokumenterte mønstre:
- Ettårsprinsippet vedvarer: Ingen politisk vilje til fundamental reform av budsjettinstitusjoner
- Insentivstrukturer uendret: Fortsatt belønning for ambisiøse vedtak, ikke realistisk gjennomføring
- Kapasitetsgap: Forsvarsmateriell dimensjoneres ikke opp tilstrekkelig for 600 mrd-porteføljen
- Ansvarlighetsgapet: Fortsatt misforhold mellom beslutnings- og konsekvenshorisonter
- Leverandørpress: Globalt marked med høy etterspørsel, Norge er ikke prioritetskunde
Hver av disse faktorene har operert i forrige periode og vil operere i neste med mindre det skjer fundamentale endringer. Det er ingen indikasjoner på at slike endringer er under vei.
Alternative scenarier
Optimistisk (15% sannsynlighet): Fundamentale reformer
Dette krever:
- Flerfondsbevilling for kritiske forsvarsinvesteringer
- Beskyttet finansiering for høyest prioriterte prosjekter
- Radikal styrking av Forsvarsmateriell (dobling av kompetanse og kapasitet)
- Institusjonalisert læring (obligatoriske post-implementation reviews)
- Tettere NATO-samarbeid med felles anskaffelser
Resultat: Langtrekkende luftvern operativt 2029-2030, fullstendig system innen 2034, kostnader under 115 milliarder.
Hvorfor usannsynlig: Krever politisk vilje til institusjonelle reformer som går på tvers av etablerte praksiser og maktstrukturer. Historikken viser at norsk politikk favoriserer inkrementell justering over strukturell endring.
Pessimistisk (15% sannsynlighet): Systemisk kollaps
Dette innebærer:
- Økonomisk krise eller drastisk omprioriteringer (klima, helse, etc.)
- Teknologiske gjennombrudd som gjør planlagte systemer foreldet før levering
- Alvorlige leverandørproblemer (konkurser, geopolitiske konflikter)
- Sikkerhetssituasjon som krever akutte omfordelinger til andre områder
Resultat: Langtrekkende luftvern utsatt til 2034-2036, kun ett begrenset system, NASAMS-utvidelse kraftig redusert, totalkostnad 180+ milliarder for fragmentert kapasitet.
Hvorfor mulig men mindre sannsynlig: Krever eksterne sjokk. I fravær av slike vil systemet levere “delvis suksess” som i hovedscenario.
Del 4: Implikasjoner og veien videre
Erkjennelse #1: Problemet er ikke planene
Norge har utmerkede planer. Langtidsplan 2024 er grundig, godt begrunnet, og dekker de riktige behovene. Forsvarskommisjonen 2023 leverte solid analyse. Fagmilitære gir klare anbefalinger.
Problemet er ikke hva vi beslutter. Det er at vi har bygget et system som systematisk forhindrer realisering av det vi beslutter.
Erkjennelse #2: Intensjoner er ikke nok
Hver ny forsvarsminister, hver ny regjering, hvert nytt storting uttrykker vilje til “å ta grep”, “taktskifte”, “historiske løft”. Intensjonene er oppriktige.
Men intensjoner opererer innenfor strukturer. Og strukturene er designet for å hindre langsiktig forpliktelse. Så lenge strukturene vedvarer, vil mønsteret gjenta seg uavhengig av intensjoner.
Erkjennelse #3: Ansvarlighet krever redesign
Vi kan ikke fortsette å skylde på “budsjettkutt”, “tekniske utfordringer” eller “uforutsette forhold” når mønsteret gjentar seg over tiår. Problemet er dypere.
Demokratisk ansvarlighet fungerer for beslutninger med korte feedback-loops. Den fungerer ikke for beslutninger der konsekvenser kommer 10-15 år senere. Vil vi ha effektiv forsvarsplanlegging må vi redesigne institusjonene for å håndtere disse tidshorisonene.
Hva kan gjøres? Tre strategiske veivalg
Strategi 1: Radikal reform (høy gevinst, lav sannsynlighet)
Fundamentalt redesign av budsjettinstitusjoner for forsvar:
- Lovfestet flerfondsbevilling for forsvarsinvesteringer >10 mrd over >5 år
- Beskyttet finansiering gjennom oljefond-mekanisme
- Forsterket Forsvarsmateriell dimensjonert for reell gjennomføringskapasitet
- Institusjonaliserte læringsmekanismer (obligatoriske reviews, konsekvenser for urealistiske estimater)
Utfordring: Krever bred politisk konsensus, vilje til å binde fremtidige storting, aksept for redusert årlig kontroll.
Strategi 2: Nådeløs prioritering (moderat gevinst, moderat sannsynlighet)
Aksepter systemets begrensninger men kompenser gjennom drakonisk prioritering:
- Velg 2-3 absolutt kritiske investeringer
- Gi disse formell eller uformell beskyttelse mot omprioriteringer
- Bygg overkapasitet i gjennomføringsorganene for disse
- Etabler kvartalsvis politisk review med høyt nok nivå til å ha reell gjennomslagskraft
For luftvern: Beskytt langtrekkende system #1 og NASAMS-dobling. Aksepter at resten kan forskyves.
Utfordring: Krever politisk mot til å eksplisitt nedprioritere andre behov.
Strategi 3: Transparent realistisk planlegging (lav gevinst, høy sannsynlighet)
Hvis vi ikke kan endre systemet, i det minste planlegg realistisk innenfor det:
- Bygg inn 30-40% buffer på tid og kost i alle planer
- Offentlig rapportering per kvartal på avvik
- Planlegg for delvis realisering som base case
- Eksplisitt kommunikasjon til befolkning om realistiske forventninger
Fordel: Kan gjøres innenfor eksisterende strukturer
Ulempe: Forbedrer ikke faktisk gjennomføring, kun forventningsstyring
Konklusjon: Forutsigbar fremtid krever ukomfortable erkjennelser
Basert på historikken 2012-2024 og forståelse av de systemiske årsakene er den mest sannsynlige fremtiden for norsk luftvern 2026-2036:
- Ett operativt langtrekkende luftvernsystem i 2031-2032 (2-3 år forsinket)
- Betydelig utvidet NASAMS, men ikke fullstendig som planlagt
- Totalkostnad 135-160 milliarder kroner (35-60% overskridelse)
- Fortsatt kritiske gap i nord, for maritime baser, mot nye trusler
- Ny ambisiøs plan under utforming i 2028-2029
Dette er ikke ønsket fremtid. Det er sannsynlig fremtid gitt dagens strukturer.
Den sentrale innsikten fra de fem “hvorfor”: Problemet er ikke mangel på kompetente folk, gode analyser eller politisk vilje. Problemet er at vi har bygget et institusjonelt system der:
- Kortsiktige insentiver dominerer over langsiktig gjennomføring
- Ansvarlighet brytes av tidshorisontene
- Læring fra erfaring ikke institusjonaliseres
- Strukturell preferanse for fleksibilitet over forpliktelse
Så lenge disse fire strukturelle realitetene vedvarer, vil mønsteret gjenta seg.
Norge står overfor et valg: Vi kan fortsette å vedta ambisiøse planer som systematisk ikke realiseres. Eller vi kan gjøre de ukomfortable institusjonelle reformene som faktisk vil muliggjøre gjennomføring.
Det første alternativet gir politisk uttelling nå, men svekker sikkerheten fremover. Det andre krever politisk mot og aksept for redusert parlamentarisk kontroll, men er det eneste som historisk sett faktisk fungerer for langsiktige forsvarsinvesteringer.
Fremtidsanalysen 2026-2036 er ikke et spørsmål om spådom. Det er et spørsmål om å erkjenne at strukturer skaper mønstre, og at mønstre gjentar seg inntil strukturene endres.
Spørsmålet til beslutningstakere er ikke: Hvor ambisiøs skal vår neste plan være?
Spørsmålet er: Når skal vi slutte å late som problemet er planene, og begynne å fikse systemet som forhindrer deres realisering?
KI-assistert artikkel.
